برای پاسخ به این پرسش لازم است در ساز و کار شورای حقوق بشر مداقه کنیم تا نقاط مثبت و نیز کمبودها و موانعی را که سببساز ضعف اقداماتش هستند بهتر بشناسیم.
دلایل و اهداف تشکیل شورای حقوق بشر
در بهار ۲۰۰۳ میلادی والتر کالن، استاد حقوق بینالملل، ایده ایجاد شورای حقوق بشر را تحت عنوان “اصلاحات در کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل” مطرح کرد.
در نوامبر ۲۰۰۳ کوفی عنان، دبیرکل وقت سازمان ملل متحد، از هیأتی بلندپایه به ریاست آناند پانیاراچون، نخستوزیر سابق تایلند، خواست تهدیدهای موجود علیه صلح و امنیت بینالمللی را ارزیابی کرده و نحوه مواجهه نهادها و سیاستهای جاری سازمان ملل با این تهدیدها را بسنجد و توصیههایی برای تقویت سازمان ملل به نحوی که بتواند امنیت جمعی را برای قرن بیست و یک فراهم آورد، ارائه کند.
این هیأت در سال ۲۰۰۴ طی گزارشی بر ضرورت بازنگری و انجام اصلاحات در ساختار سازمان ملل برای پاسخگویی به شرایط جدید بینالمللی تاکید کرد و پیشنهادهای اجرایی مشخصی را برای تجدید ساختار برخی از نهادهای سازمان ملل و یا ایجاد مکانیزمهای جدید ارائه نمود. از جمله بخشهای مورد توجه در این گزارش، نقد عملکرد گذشته کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل و ضرورت ارتقای آن به “شورای حقوق بشر” در کنار سایر ارکان ملل متحد بود.
دویچه وله فارسی را در اینستاگرام دنبال کنید
عاقبت در مارس ۲۰۰۵ دبیرکل سازمان ملل در گزارش خود اظهار داشت، در صورتی که این سازمان به لحاظ درجه اهمیت حقوق بشر را در ردیف توسعه و امنیت قرار دهد، لزوما بایستی یک شورای حقوق بشر قویتر جایگزین کمیسیون حقوق بشر شود. پس از آن، آوریل ۲۰۰۵، دبیرکل در آستانه تشکیل اجلاس سران توصیههای مشخصی در ارتباط با چگونگی کارکرد شورای جدید، اندازه، دستور کار و محل آن در سلسله مراتب سازمان ملل ارائه داد. و در سپتامبر ۲۰۰۵ اجلاس سران اهمیت اساسی حقوق بشر به عنوان ستون سوم سازمان ملل را مورد تأیید قرار داد و متعهد به تأسیس شورای حقوقبشر شد. در مرحله بعدی، این پیشنهادها به به مدت ده ماه در کمیتههای کارشناسی مورد بررسی قرار گرفت. و در پی آن یان الیاسون، رئیس مجمع عمومی، متن پیشنهادی تازهای را که سازشی میان خواستههای مختلف بود تنظیم و به مجمع عمومی ارائه داد.
به این ترتیب در مارس ۲۰۰۶ مجمع عمومی با ۱۷۰ رای موافق، ۴ رأی مخالف ایالات متحده، اسرائیل، جزایر مارشال و پالائو و سه رأی ممتنع ایران، بلاروس و ونزوئلا قطعنامه تأسیسی شورای حقوق بشر را تصویب کرد و در مه همان سال ۴۷ عضو اولین دوره شورای حقوق بشر را انتخاب کرد.
وظایف و مسئولیتهای شورا
مکانیزم حاکم بر این شورا، گفتگو و همکاری بینالمللی برای جلوگیری از نقض حقوق بشر است. شورا ارتباط مستمری با دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر دارد و گزارشهای سالانه خود در ارتباط با نقض حقوق بشر را به مجمععمومی ارائه میکند.
در ژوئن ۲۰۰۷ شورای حقوق بشر اقدام به تصویب مجموعهای مشتمل بر تاسیس رویهها، مکانیزمها و ساختارهایی کرد که مبنای فعالیتهای آتی شورا را تشکیل میدهد.
بر اساس پیشبینی بهعملآمده، کلیه آییننامهها و مکانیزمهای جدید حقوق بشری ملل متحد به گونهای تنظیم شده است تا شفاف، قابل پیشبینی، بیطرفانه، براساس گفتگوهای واقعی و ارزشیابی بر مبنای “میزان حصول به اهداف” باشد.
به کانال دویچه وله فارسی در تلگرام بپیوندید
مهمترین مکانیزمهای پیشبینیشده برای کار شورای حقوق بشر عبارتند از “مکانیزم جهانشمول بررسی ادواری حقوق بشر”، “مکانیزم رویههای ویژه” و “کمیته مشورتی شورای حقوق بشر” (که جای کمیسیون فرعی ترویج و حمایت از حقوق بشر را گرفت) و رویههای شکایت که جای رویه ۱۵۰۳ را گرفت.
حال به این پرسش بپردازیم که این مکانیزمها از چه نقاط قوتی برخوردارند و نقاط ضعف آنها کدام است. با توجه به تجربیات موجود، در ابتدا به موانع نگاهی میاندازم تا بر پایه آن بتوان چشماندازهای امیدبخش را به سنجش گذاشت.
ترکیب و ظرفیتهای شورا
در طرح ارائهشده از سوی کوفی عنان به مجمع عمومی، از تشکیل شورایی جدید برای دفاع از حقوق بشر که بتوان آن را با شورای امنیت قیاس کرد، سخن به میان آمده بود. وی خواستار آن شده بود که شورای مزبور به عنوان یکی از ارکان اصلی سازمان ملل به جای شورای قیمومیت که از سال ۱۹۹۴ متوقف شده مورد شناسایی قرار گیرد. اما مخالفت کشورهای آفریقایی و آسیایی از جمله جمهوری اسلامی باعث شد تا شورای حقوق بشر نه به عنوان رکن اصلی سازمان ملل، بلکه به عنوان رکن فرعی مجمع عمومی شناخته شود.
کوفی عنان پیشنهاد کرده بود، کمیسیون حقوقبشر جای خود را به شورایی کوچکتر بدهد که متشکل از کشورهایی با پیشینه اثباتشده رعایت حقوق بشر در آنها باشد. کوفی عنان همچنین در طرح خود مخالف سیستم سهمیهبندی منطقهای بود. وی خواستار انتخابات مستقیم و لزوم کسب دو سوم آرا از سوی کشورهای متقاضی عضویت در شورای حقوق بشر بود.
اما به اصرار برخی از کشورهای ناقض حقوق بشر، از جمله جمهوری اسلامی، از تصویب ایدههای ترقیخواهانهای که در طرح پیشنهادی کوفی عنان مطرح شده بود، جلوگیری بهعمل آمد و کلیه کشورهای عضو سازمان ملل صاحب کرسی در شورای حقوق بشر شدند.
جواد ظریف، نماینده جمهوری اسلامی، ضرورت ایجاد شورای حقوق بشر با ترکیب پیشنهادی دبیرکل را اقدامی مناسب ندانست و افزود: «این کار ممکن است سبب سیاسیتر شدن و قطبیتر شدن مکانیزم حقوق بشر سازمان ملل شده و در نتیجه موجب انزوای بیشتر کشورهای در حال توسعه از این سیستم شود».
نتیجه آنکه ترکیب اعضای شورا به مانعی مهم در ثمربخشی آن بدل شده است. افزایش تعداد اعضای شورای حقوق بشر، از ۲۵ عضو پیشنهادی به ۴۷ عضو، مبنا قرار گرفتن تقسیم جغرافیایی، ایجاد تعدیل در سهمیههای جغرافیایی از طریق افزایش تعداد سهمیه گروه آسیا و آفریقا به ۱۳ کشور و در مقابل کاهش سهمیه سایر گروههای جغرافیایی، انتخاب اعضای شورا بر اساس اکثریت مطلق اعضای مجمع عمومی و نه اکثریت دو سوم، از جمله تغییرات ایجادشده منفی در این حوزه به شمار میرود که به تضعیف شورای حقوق بشر در همان قدم اول انجامیده، چرا که اکثریت مطلق اعضای (۲۶ عضو) شورای حقوق بشر را کشورهای آسیایی و آفریقایی تشکیل میدهند. این کشورها با ایجاد یک بلوک قوی و با حمایت کوبا، چین و روسیه به کنترل شورا مبادرت میکنند. ۲۱ عضو دیگر شورا به ترتیب عبارتند از آمریکای لاتین و کارائیب هشت کرسی، اروپای غربی و دیگران هفت کرسی، اروپای شرقی شش کرسی.
با این تفاصیل، اگر چه در ابتدا قرار بود تصمیمات شورای حقوق بشر از ضمانت اجرایی قدرتمندی برخوردار باشد، اما در آخرین سند تنها به توصیه و گزارش اکتفا شده که در مقایسه با انتظارات و پیشنهادهای اولیه مبنی بر دادن ضمانتها و ابزارهای اجرایی، ضعیفتر به نظر میرسد.
نقاط قوت، امیدها و بیمها
هرچند برخلاف کوشش های اولیه، بند مربوط به ارتباط نقض گسترده حقوق بشر با فصل هفتم منشور ملل متحد (تهدید صلح و امنیت بینالمللی) در قطعنامه تاسیسی شورای حقوق بشر درج نشد، اما روند و سمت و سوی مناسبات بینالمللی به گونهای است که تحقق چنین ارتباطی در آینده محتمل به نظر میرسد. چرا که این قطعنامه تأسیسی، با اشاره به اینکه “توسعه، صلح، امنیت و حقوق بشر ستونهای نظام ملل متحد به شمار میروند و در هم تنیدهاند و بهطور متقابل یکدیگر را تقویت میکنند”، راه پرداختن به این موضوع را باز میکند.
توجه کنیم که ایجاد ارتباط بین نقض حقوق بشر و به خطر افتادن صلح و امنیت بینالمللی یکی از دغدغههای حکومتهای ناقض حقوق بشر است. به همین دلیل، طرح موضوعاتی چون “حق حمایت” که بر اساس آن اجازه مداخلات بینالمللی در خصوص حمایت از حقوق بشر فراهم میشود، و نیز تأکید بر مفهوم “امنیت انسانی” باعث هراس حکومتهایی است که بهطور سیستماتیک و مداوم به نقض حقوق شهروندان خود مبادرت میکنند.
در نگاه اینگونه حکومتها، برگزاری نشست شورای امنیت جهت بررسی وضعیت حقوق بشر در میانمار سرآغاز چنین روندی است. روشن است که ایجاد ارتباط میان حقوق بشر و صلح و امنیت بینالمللی در آینده مشکلات زیادی را برای کشورهای ناقض حقوقبشر فراهم ساخته و باعث خواهد شد وضعیت این قبیل کشورها در صورت عدم بهبود به شورای امنیت ارجاع گردد و با پیامدهای ناگواری مواجه شوند.
از سوی دیگر، بر اساس قطعنامه تأسیسی، شورای حقوق بشر موظف به همکاری حقوق بشری با دولتها، سازمانهای منطقهای، نهادهای ملی حقوق بشری و نهادهای مدنی است. لذا برخلاف کمیسیون حقوق بشر که حجم عمده ارتباطها و تماسهایش با دولتها بود، شورای حقوق بشر، علاوه بر دولتها، با نهادهای ملی حقوق بشری، سازمانهای غیردولتی، آژانسهای تخصصی و سایر نهادهای مدنی در ارتباط مستمر خواهد بود و این به معنای کاستن از نقش دولتها و گستره حاکمیت آنهاست. هر چند کماکان این دولتها هستند که بیشترین میزان مسئولیت و تاثیرگذاری بر وضعیت حقوق بشر را دارند.
به علاوه، یکی دیگر از نکات مهم سند تأسیسی شورای حقوق بشر، ابقای وضعیت حقوق بشر کشوری در کنار بررسی ادواری جهانی (UPR) است. بر این اساس، شورای حقوق بشر وظیفه ایجاد مأموریتهای جدید و یا تمدید وضعیتهای کشوری گذشته و یا توقف آنها را عهدهدار است. نقض گسترده حقوق بشر و آزادیهای بنیادین و عدم همکاری لازم و مستمر با بررسی ادواری جهانی میتواند منجر به پیشنهاد صدور قطعنامه کشوری و متعاقباً تعیین گزارشگر ویژه کشوری شود.
در نهایت، شورای حقوق بشر برخلاف کمیسیون حقوق بشر، ارگانی دائمی محسوب میشود که در طول سال سهبار تشکیل جلسه میدهد، در حالی که کمیسیون سالی یک بار به مدت شش هفته تشکیل جلسه میداد. اگر کشوری که عضو شورای حقوق بشر است، خود ناقض حقوق بشر گردد، میتوان آن را با دو سوم آرا از شورا اخراج کرد.
این نکات چشماندازهای مثبتی را میگشاید و امیدهایی را برمیانگیزد. با این همه، اقدامات و مصوبات ۱۶ سال گذشته شورای حقوق بشر نشان داده است که انتظار چندانی از این شورای جدیدالتأسیس نمیتوان داشت و این نهاد هم سیاستهای کمیسیون حقوق بشر را دنبال میکند و همچنان از نقاط ضعف آن رنج میبرد.
* این یادداشت نظر نویسنده را منعکس میکند و الزاما بازتابدهنده نظر دویچهوله فارسی نیست.
